por Alexander Espinoza
La determinación de la finalidad protectora de intereses individuales, y entre ellos de intereses de terceros, no destinatarios directos del acto, recibe un impulso a partir de los derechos fundamentales y de la garantía de la tutela jurídica eficaz, para liberarlos de la interpretación literal de normas legales y de la voluntad del legislador.
A mediados de los años cincuenta se impuso una nueva corriente jurisprudencial. Intereses jurídicamente protegidos son ahora admitidos cuando las disposiciones de derecho público lesionadas también están destinadas a proteger los intereses de terceros y no solamente los intereses públicos.(1) No faltaron incluso intentos, sobre todo en los años sesenta y setenta, de dejar atrás toda la teoría de los derechos públicos subjetivos. Esta posición no ha logrado imponerse hasta el momento. Sobre todo la jurisprudencia mantiene firme la teoría clásica de los derechos públicos subjetivos.[2]
Sin embargo, producto de tales esfuerzos se ha logrado sustentar los derechos subjetivos a partir de los derechos fundamentales y de la garantía de la tutela jurídica eficaz, para liberarlos de la interpretación literal de normas legales y de la voluntad del legislador.[3] Los derechos fundamentales juegan un papel importante en la interpretación de las normas de rango legal.[4] En el curso de su desarrollo por parte de la doctrina moderna se han transformado los derechos fundamentales directa o indirectamente en una fuente importante de derechos subjetivos.[5]
Una norma que persigue establecer un equilibrio entre los intereses del destinatario del acto y un tercero, también tiene una finalidad protectora de los intereses del tercero, quien puede hacer valer, en su favor, la infracción de dicha disposición.
En primer lugar, se planteaba la precaria situación del tercero, quien a pesar de sentirse afectado por un acto dirigido a otro ciudadano (ejemplo, el permiso de construcción concedido al vecino), no encontraba una norma legal que, además de proteger los intereses generales, tuviera por finalidad la defensa de sus intereses particulares. Este estricto límite que había sido impuesto por la cláusula general fue abierto a través de la noción de los actos administrativos con doble efecto o con efectos a terceros. Con ello se reconocía que el acto administrativo no sólo puede tener un destinatario sino varios, aún cuando no aparecieran expresamente mencionados en el mismo. Un acto administrativo que reconoce un beneficio puede afectar, al mismo tiempo, los intereses de un tercero y resultar lesivo de sus derechos. Típicos actos administrativos con doble efecto eran aquellos que intervenían en relaciones jurídicas de derecho privado, como por ejemplo, las regulaciones en contratos de alquiler de viviendas.[6]
El cambio decisivo tuvo lugar en el ámbito de las pretensiones de vecinos afectados en el derecho urbanístico. A mediados de los años cincuenta se impone una nueva jurisprudencia, que reconoce intereses jurídicamente protegidos, más allá del texto legal expreso, cuando las disposiciones de derecho público no sólo tenían por objeto la protección de intereses generales, sino también los intereses de terceros. Especialmente en materia de planificación urbanística, se consideró que sus normas no sólo habían sido dictadas en interés público, sino también en interés de sus destinatarios. En todo caso, dado que tales disposiciones no hacen expresa referencia a los intereses de los vecinos, puede afirmarse que su reconocimiento es creación jurisprudencial. Los derechos de los terceros ya no derivaban del texto legal sino del principio del Estado de derecho, de la confianza legítima o de la garantía del derecho de propiedad, es decir, del derecho constitucional.[7]
La protección de terceros en derecho público se caracteriza por relaciones jurídicas en forma triangular. Se trata de "la facultad jurídica, de hacer realidad los intereses privados a costa del adversario e imponerlos frente al Estado como sujeto titular de la obligación correlativa"
La protección de terceros en derecho público se caracteriza por relaciones jurídicas en forma triangular. El tercero se considera lesionado por un proceso que tiene lugar entre otro sujeto y la Administración, o bien, pretende movilizar a la Administración para defenderse de la perturbación proveniente de otro sujeto.[8]
Como ejemplo de relaciones jurídicas, en las que participan intereses de terceros, pueden señalarse los intereses subjetivos del vecino en derecho urbanístico; las relaciones derivadas de las emisiones contaminantes; las medidas de seguridad en instalaciones de energía nuclear; las relaciones con los vecinos en actividades mineras; los procedimientos administrativo-laborales; las leyes de protección al arrendatario; las relaciones de libre competencia; la situación del competidor que recibe incentivos del Estado. En materia de selección y programas de distribución de beneficios, pueden señalarse las relaciones de los funcionarios públicos; las normas de acceso a la educación superior y las relaciones de competencia por el espacio radioeléctrico.[9]
Para dar cuenta de la necesidad de resolver la colisión entre intereses privados en el derecho administrativo propone Schmidt-Preuß la siguiente definición de los derechos públicos subjetivos en relaciones jurídico-administrativas multipolares: Se trata de "la facultad jurídica, de hacer realidad los intereses privados a costa del adversario e imponerlos frente al Estado como sujeto titular de la obligación correlativa".[10]
Presupuesto para que tenga lugar un derecho público subjetivo en una relación jurídico-administrativa multipolar es que la disposición jurídica en conflicto hubiese sido establecida, por lo menos, para servir a los intereses de determinados terceros y que el tercero pertenezca a ese grupo de beneficiarios.[11] "Se trata de una norma que establezca un orden, que valore los intereses en conflicto en su contradictoriedad, que los delimite, los pondere entre si y los agrupe en un programa normativo de resolución del conflicto, de tal forma que la realización de los intereses de uno de los particulares necesariamente tenga lugar a costa de los intereses del adversario".[12] El elemento de la valoración se refiere al significado de cada uno de los intereses privados que entran en colisión, individualmente considerados, mientras que la característica de la delimitación pretende expresar que ninguno de los adversarios en el conflicto puede obtener una total y absoluta vigencia de sus intereses.[13] La definición alude igualmente a la necesidad de que sean ponderados los intereses en conflicto, en el ámbito de su relación jurídica horizontal, en la cual se configuran las pretensiones y se define el alcance de las mismas.[14]
El programa normativo de resolución del conflicto establece los parámetros materiales necesarios para lograr un equilibrio entre los intereses en colisión. El mismo contiene la regulación normativa de la relación jurídico-administrativa, de la cual derivan derechos subjetivos.[15] Ello es expresión de los principios de la concordancia práctica y del equilibrio más favorable para la mejor realización posible de los intereses en conflicto.[16] El legislador asume la "función de lograr un equilibrio en el ámbito de una relación jurídica multipolar",[17] de acuerdo con los parámetros del principio constitucional de la proporcionalidad, a través de la ponderación de los intereses en conflicto.[18] Ejemplo de ello sería una norma que prevé un lapso de especial caducidad al reclamo de terceros afectados por la construcción de un generador de energía atómica; la misma está destinada a delimitar los derechos de los terceros afectados, con respecto a la responsabilidad jurídica del constructor.[19]
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[1] Redeker, Entwicklungen und Probleme verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, 866.
[2] Ramsauer, Die Bestimmung des Schutzbereichs von Grundrechten nach dem Normzweck, 506
[3] Roth, Verwaltungshandeln mit Drittbetroffenheit und Gesetzvorbehalt, 37; Bauer, Altes und Neues zur Schutznormtheorie, Fn. 11
[4] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 41
[5] Schmidt-Aßmann, § 19, IV GG Rdnr. 21
[6] Redeker, Entwicklungen und Probleme verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, 865
[7] Redeker, Entwicklungen und Probleme verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, 866
[8] Preu, Subjektivrechtliche Grundlagen des Öffentlichrechtlichen Drittschutzes, 33
[9] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 433
[10] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 187; 247ff
[11] Wolf/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 566ff.
[12] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 248
[13] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 248
[14] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 248
[15] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 248
[16] Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 429
[17] BVerwGE 60, 297 (303); BVerfGE 61, 81(114); Gröschner, Vom Nutzen des Verwaltungsrechtsverhältnisses, 306
[18] BVerfG Beschl. v. 11.8.1999 - 1 BvR 2181/98 u.a. = NJW 1999, 3399/3401
[19] BVerwGE 60, 297 (304)
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